O que é Regulação - Regulação Sanitária

 O que é Regulação

1.1   – Definição

Regulação é um modo de intervenção por meio de normas administrativas ou executivas na vida da sociedade. Se dá de várias maneiras, mas sobretudo por meio de regulamentos, isto é, por normas destinadas a regulamentar leis e implementá-las, concretizando assim seus objetivos e levando a cabo políticas públicas nas áreas sociais e econômicas.  Outra maneira de intervenção é o controle de arrecadação e gastos, onde o governo direciona recursos arrecadados do contribuinte privado para alcançar seus objetivos. Assim, observamos que a regulação pode ser tanto a regulamentação de atividades, produtos, serviços, como a alocação (arrecadação e gastos) de recursos com objetivos redistributivos ou de investimento.

Regulação também pode ser definida como “sustained and focused control exercise by a public agency over activities that are valued by a community”. Nesta definição, a ênfase repousa no controle sobre atividades que são valorizadas pela comunidade, cuja mente somente pode ser conhecida mediante o processo democrático. Portanto as atividades, sejam de natureza consideradas sociais (saúde, ambiente, educação), ou econômicas (competição, infra estrutura), tem sua relevância determinada pelo processo democrático via legislaturas, que representam a totalidade da população, e o executivo, que representa a maioria. Outra característica fundamental é o controle focalizado e sustentado no sentido de contínuo, de maneira que não constitui intervenções pontuais e meramente contingentes. 

Segundo Jordana e Levi-Faur (Jordana, 2004; Jordana & levi-Faur, 2004; Jordana & Levi-Faur, 2005ª; Jordana & Levi-Faur, 2005b ), não é possível falar de uma definição de Regulação, mas de definições. Os autores distinguem três noções mais comuns: 

a) regulação como uma forma específica de governança – um conjunto de regras, frequentemente acompanhadas de alguma agência administrativa para monitoração e implementação de políticas.
b) regulação como governança em um sentido geral – os esforços agregados das agências estatais para guiar a economia.
c) regulação no seu sentido lato – todos os mecanismos de controle sobre a sociedade.  Todas as três noções enfatizam os aspectos de governança. 

Regular é uma atividade que pode ser desenvolvida por qualquer órgão, ou organização com capacidade legalmente constituída de editar normas regulamentares e/ou exercer poder de polícia administrativa, na forma de fiscalização. Isso inclui entidades da administração direta ou indireta. No Brasil parece ser muito assimilado ao terno termo agência, a partir da criação de autarquias destinadas ao controle setorial, no entanto diversas entidades tem função reguladora, por exemplo o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), SUSEP (Superintendência de seguros Privados) e CVM (Comissão de Valores Mobiliários).

1.2 Reforma do Aparelho do Estado

O processo de redefinição no modo de intervenção do Estado no mercado se deu no Brasil, a partir dos anos 90, de maneira intensa, no contexto da Reforma do Estado, ocorrida durante a administração Fernando Henrique Cardoso. A Reforma previa uma posição não mínima do Estado Brasileiro, mas a busca do que deveria ser o Estado necessário firmado nas funções de controle, fomento, financiamento, planejamento, refutando as teses liberais clássicas, alinhando-se com uma idéia de intervenção não estatizante, isto é, deixando a função de promotor econômico como provedor de bens e serviços e/ou monopolista( Bresser-Pereira, 1999; Bresser-Pereira, 2006b; Mattos, 2006-a; Mattos, 2006-b). O paradoxo neoclássico do Estado, conforme proposto por North, é desafiado pelo plano da Reforma do Aparelho do Estado:

“A existência do Estado é essencial para o crescimento econômico; o Estado é, entretanto, a fonte feita pelo homem do declínio econômico”(North, 1981). 

E a solução proposta pelo Plano não era atacar de frente uma concepção de Estado pensado como entidade política, mas, sim, como entidade administrativa, e isso faz toda a diferença quando colocamos na mesa as fichas da ideologia, das ferramentas econômicas e administrativas (gerenciais)( Bresser-Pereira, 1999; Bresser-Pereira, 2006b ^).

 

 Os eixos principais do Plano Diretor para Reforma do Aparelho do Estado incluíram modificações nas prestações de serviços diretos por parte do Estado, afetando o servidor público, privatizações de empresas sob controle do Estado, bem como quebra de monopólios estatais, buscando dinamizar setores produtivos e democratizar o acesso a produtos e serviços. Pari passo com as privatizações, vieram instrumentos para controle da massa privatizada, que, grosso modo, tomaram a forma de autarquias em regime especial, e a palavra da moda nos anos 90 passou a ser Regulação (Bresser-Pereira, 1999; Bresser-Pereira, 2006; Melo, 2001). 

No entanto, é preciso lembrar que, sob o ponto de vista normativo, regular é algo que o Estado faz como função de governança por meio de qualquer instrumento administrativo que julgue adequado (Di Pietro, 2004).

A partir dos anos 80, com a forte retração da economia americana e os programas de desregulação do Governo Reagan, o tema regulação se torna ainda mais popular na pauta acadêmica, e se espalha pelo mundo, uma vez que as organizações internacionais procuram estimular medidas austeras de controle de déficit fiscal (Melo, 2001).

Na Europa, uma vertente procura estudar as crises do capitalismo, dos anos 70, como uma crise regulatória, utilizando uma leitura de matiz marxista. “Segundo Aglieta, um dos pais fundadores da Teoria da Regulação, ela envolve ‘a análise da maneira pela qual as transformações das relações sociais criam novas formas econômicas e não-econômicas organizadas em estruturas que reproduzem uma estrutura determinante, um modo de produção’. Resumindo, a Teoria da Regulação oferece uma análise do capitalismo e suas transformações, que é totalmente oposta à abordagem puramente microeconômica da regulação pelas autoridades públicas (no sentido em inglês), focalizada no controle ótimo dos monopólios naturais e nos serviços coletivos” (Boyer, 2002).  

Neste sentido, assevera Aglieta (2000), “um modo de regulação é um conjunto de mediações que asseguram que as distorções criadas pela acumulação do capital são mantidas dentro de limites compatíveis com a coesão social dentro de cada nação”. Argumentam Boyer e Saillard (2002) que a teoria em verdade não trata o mercado como uma instituição a parte, mas sim “enfatiza o fato de que o mercado é uma instituição entre outras, mais do que uma alternativa a uma economia sem instituições. Sem um sistema legal, sem o poder de coerção do Estado, um bem organizado sistema de pagamentos, uma codificação de qualidade e regras de entrada, os mercados não podem funcionar efetivamente”, construindo a teoria sobre uma base que reconhece as instituições como fundamentais ao desenvolvimento.

Outro autor importante nesta vertente, Hollingsworth (Hollingsworth & Boyer, 1997), versa sobre o embeddedness das instituições, isto é, a forma como elas se embutem em determinado sistema e nele se perpetuam e talvez seja uma contribuição mais marcante para além do matiz ideológico. Uma crítica à teoria francesa da Regulação é ela ser pouco testada em casos práticos, isto é, não há trabalhos que a utilizem como ferramenta de teste em análise setorial a não ser o próprio trabalho de Boyer e Aglietta (Boyer & Saillard, 2002; Aglietta, 2000) na análise do Taylorismo-Fordismo, de forma que se constitui uma teoria de efeitos reflexivos, conceituais, e pouco afeita à aplicação em políticas setoriais.

A arena apresentada pelos órgãos reguladores constitui um espaço para lutas entre os atores interessados na produção de políticas (Marques, 1997), onde o Estado é um ator importante, e o regulador atua supostamente como mediador, mudando de papéis, eventualmente, conforme o interesse do Estado, de cuja estrutura faz parte. Entendendo, assim, que o Estado sempre esteve presente com funções de controle e preservação do mercado, identificamos quatro formas tradicionais de regulação (Melo, 2001):

a)      A forma tradicional norte-americana, baseada em agências autônomas, ou independentes, vinculadas a departamentos de Estado e a comitês legislativos, com o objetivo de controlar setores específicos da economia.

b)      As formas tradicionais na América Latina e Europa:

a.       Propriedade pública de firmas ou setores da economia (monopólios);

b.       Exercício de atividades regulatórias diretamente por departamentos ou órgãos da burocracia estatal, isto é, um controle direto exercido pelo Estado sobre a economia;

c.       Várias formas de autoregulação, exercidas por meio de arranjos corporativistas.

A experiência norte-americana se constitui numa forma de atuação do Estado na economia e de administração pública que surge e se consolida, a partir do século XIX, com a Fair Trade Commission e a Interstate Commerce Commission, e passa por momentos distintos de evolução, nos anos 30, com o New Deal, e nos anos 60. De maneira geral, caracteriza-se pela criação de entidades administrativas com níveis de autonomia diversos, constituindo uma burocracia técnica especializada, concentrada em controlar setores de atividade econômica ou de interesse social, procurando corrigir o que se identifica como falhas de mercado e promovendo o interesse público ( Binenbojm, 2005; Sunstein, 1990). As entidades administrativas, ou órgãos reguladores, possuem poderes normativos (quase-legislativos), judicantes (quase-judiciários) e executivos, de sorte a gerir suas atividades internas e ter liberdade para decidir sobre questões ligadas ao setor sob sua jurisdição, passando por controles procedimentais e não substantivos, por parte do judiciário norte-americano (Mattos, 2006ª; Mattos, 2006b; Sunstein, 1990). Politicamente, argumentam Jordana e Levi-Faur (2004), o Estado regulador norte-americano nasce a partir de um movimento indubitavelmente de esquerda, isto é, de uma maior intrusão do Estado na economia e na sociedade; esta posição é a mesma esposada por Cass Sunstein (1990), que vê na regulação uma forma de relativização das liberdades clássicas da Common-Law. Entretanto, comparando as formas de intervenção prevalentes, na Europa, centradas na propriedade estatal, o Estado regulador de inspiração norte-americana parece uma terceira-via, “rosa”. As possibilidades de intervenção, como “caixa de ferramentas” oferecidas pelos modelos reguladores, permitem a opção por qualquer inclinação política, encarando-os de fato como modos de governança (Jordana & Levi-Faur, 2004).

Durante a década de 80, o grande poder das entidades reguladoras norte-americanas foi revisto como forma de dinamizar o setor produtivo e promover a retirada do que eram considerados, pela administração vigente, entraves burocráticos para a superação de uma grave crise econômica. Esse período promoveu uma reforma no processo regulatório norte-americano, com reflexos em todo o mundo, coincidindo com a expansão do ideário de Estado menor e menos interventor, esposado por grandes organismos internacionais, como Bird, FMI e OCDE (Melo, 2001; Jordana & Levi-Faur, 2004; Jordana & Levi-Faur, 2005; Majone, 1994).

Geralmente, para que se possa delegar o controle de um setor a um órgão regulatório, se promove uma desregulamentação, para que então se promova nova regulamentação, que pode ser menos rígida ou restritiva, ou ter um novo caráter, utilizando novos instrumentos de coerção. A regulação por novos meios não precisa significar uma presença menor do Estado, mas uma presença por meios diferentes. Desta maneira, a desregulação é, ou pode ser, apenas um primeiro passo no caminho da regulação, ou regulação por outros meios – como incentivos econômicos em lugar de regras administrativas, leis em lugar de autoregulação – ou em diferentes níveis de governos, por exemplo. Esta combinação de desregulação e re-regulação é o que é comumente descrito como reforma regulatória (Majone, 1994; Breyer, 1982) .

A proposta de reforma da OCDE, por exemplo, influenciou os países latino-americanos, inclusive o Brasil. Apresentava três categorias de atividade regulatória:

a) Regulação econômica: intervenção direta nas decisões de mercado, aumento da eficiência econômica por meio da promoção da concorrência e da inovação;

 b) Regulação social: proteção do interesse público nas áreas de saúde, segurança, meio ambiente e questões de interesse nacional, recursos sociais não sujeitos à transação de mercado, possibilidade de intervenção sobre a produção de bens públicos e proteção social;

 c) Regulação administrativa: estabelecimento de procedimentos administrativos de intervenção na atividade econômica que tenham menor impacto sobre o desempenho do setor privado (Cruz, 2009).

Neste contexto, a Reforma do Aparelho do Estado, iniciada no Governo Fernando Henrique Cardoso, procurou executar um amplo plano de reformas consoante a um conjunto de orientações, que ampliou “a percepção de que com a adoção de tais medidas e do aparato regulatório ter-se-ia, enfim, regulação moderna capaz de conduzir cada país que a adotasse rumo ao desenvolvimento esperado”(Cruz, 2009). Segundo Cruz (2009), as reformas tenderam mais à orientação econômica, ainda que outras categorias tenham ganhado importância e lugar expressivo.

P.S.: Publicarei separadamente em um post, uma bibliografia essencial sobre o tema, que uso nos textos expositivos.