O que é Regulação
1.1
–
Definição
Regulação é um modo de intervenção por meio de normas
administrativas ou executivas na vida da sociedade. Se dá de várias maneiras,
mas sobretudo por meio de regulamentos, isto é, por normas destinadas a
regulamentar leis e implementá-las, concretizando assim seus objetivos e
levando a cabo políticas públicas nas áreas sociais e econômicas. Outra maneira de intervenção é o controle de
arrecadação e gastos, onde o governo direciona recursos arrecadados do
contribuinte privado para alcançar seus objetivos. Assim, observamos que a
regulação pode ser tanto a regulamentação de atividades, produtos, serviços,
como a alocação (arrecadação e gastos) de recursos com objetivos redistributivos
ou de investimento.
Regulação também pode ser definida
como “sustained and focused control
exercise by a public agency over activities that are valued by a community”.
Nesta definição, a ênfase repousa no controle sobre
atividades que são valorizadas pela comunidade, cuja mente somente pode ser
conhecida mediante o processo democrático. Portanto as atividades, sejam de
natureza consideradas sociais (saúde, ambiente, educação), ou econômicas
(competição, infra estrutura), tem sua relevância determinada pelo processo
democrático via legislaturas, que representam a totalidade da população, e o
executivo, que representa a maioria. Outra característica fundamental é o
controle focalizado e sustentado no sentido de contínuo, de maneira que não
constitui intervenções pontuais e meramente contingentes.
Segundo Jordana e Levi-Faur (Jordana, 2004; Jordana &
levi-Faur, 2004; Jordana & Levi-Faur, 2005ª; Jordana & Levi-Faur, 2005b
), não é possível falar de uma
definição de Regulação, mas de definições. Os autores distinguem três noções
mais comuns:
a) regulação como uma forma específica de governança – um
conjunto de regras, frequentemente acompanhadas de alguma agência
administrativa para monitoração e implementação de políticas. b) regulação como governança em um sentido geral – os
esforços agregados das agências estatais para guiar a economia.c) regulação no seu sentido lato – todos os mecanismos de
controle sobre a sociedade. Todas as
três noções enfatizam os aspectos de governança.
Regular é uma atividade que pode ser desenvolvida por
qualquer órgão, ou organização com capacidade legalmente constituída de editar
normas regulamentares e/ou exercer poder de polícia administrativa, na forma de
fiscalização. Isso inclui entidades da administração direta ou indireta. No
Brasil parece ser muito assimilado ao terno termo agência, a partir da criação
de autarquias destinadas ao controle setorial, no entanto diversas entidades
tem função reguladora, por exemplo o CADE (Conselho Administrativo de Defesa
Econômica), SUSEP (Superintendência de seguros Privados) e CVM (Comissão de
Valores Mobiliários).
1.2 Reforma do Aparelho do Estado
O processo de redefinição no modo de intervenção do Estado
no mercado se deu no Brasil, a partir dos anos 90, de maneira intensa, no
contexto da Reforma do Estado, ocorrida durante a administração Fernando
Henrique Cardoso. A Reforma previa uma posição não mínima do Estado Brasileiro,
mas a busca do que deveria ser o Estado necessário firmado nas funções de
controle, fomento, financiamento, planejamento, refutando as teses liberais
clássicas, alinhando-se com uma idéia de intervenção não estatizante, isto é,
deixando a função de promotor econômico como provedor de bens e serviços e/ou
monopolista( Bresser-Pereira, 1999; Bresser-Pereira, 2006b; Mattos, 2006-a;
Mattos, 2006-b). O paradoxo neoclássico do Estado, conforme proposto por North,
é desafiado pelo plano da Reforma do Aparelho do Estado:
“A existência do Estado é essencial para o crescimento
econômico; o Estado é, entretanto, a fonte feita pelo homem do declínio
econômico”(North, 1981).
E a solução proposta pelo Plano não era atacar de frente
uma concepção de Estado pensado como entidade política, mas, sim, como entidade
administrativa, e isso faz toda a diferença quando colocamos na mesa as fichas
da ideologia, das ferramentas econômicas e administrativas (gerenciais)( Bresser-Pereira,
1999; Bresser-Pereira, 2006b ).
Os eixos principais
do Plano Diretor para Reforma do Aparelho do Estado incluíram modificações nas
prestações de serviços diretos por parte do Estado, afetando o servidor
público, privatizações de empresas sob controle do Estado, bem como quebra de
monopólios estatais, buscando dinamizar setores produtivos e democratizar o
acesso a produtos e serviços. Pari passo com as privatizações, vieram
instrumentos para controle da massa privatizada, que, grosso modo, tomaram a
forma de autarquias em regime especial, e a palavra da moda nos anos 90 passou
a ser Regulação (Bresser-Pereira, 1999; Bresser-Pereira, 2006; Melo, 2001).
No entanto, é preciso lembrar que, sob o ponto de vista
normativo, regular é algo que o Estado faz como função de governança por meio
de qualquer instrumento administrativo que julgue adequado (Di Pietro, 2004).
A partir dos anos 80, com a forte retração da economia
americana e os programas de desregulação do Governo Reagan, o tema regulação se
torna ainda mais popular na pauta acadêmica, e se espalha pelo mundo, uma vez
que as organizações internacionais procuram estimular medidas austeras de
controle de déficit fiscal (Melo, 2001).
Na Europa, uma vertente procura estudar as crises do
capitalismo, dos anos 70, como uma crise regulatória, utilizando uma leitura de
matiz marxista. “Segundo Aglieta, um dos
pais fundadores da Teoria da Regulação, ela envolve ‘a análise da maneira pela
qual as transformações das relações sociais criam novas formas econômicas e
não-econômicas organizadas em estruturas que reproduzem uma estrutura
determinante, um modo de produção’. Resumindo, a Teoria da Regulação oferece
uma análise do capitalismo e suas transformações, que é totalmente oposta à
abordagem puramente microeconômica da regulação pelas autoridades públicas (no
sentido em inglês), focalizada no controle ótimo dos monopólios naturais e nos
serviços coletivos” (Boyer, 2002).
Neste sentido, assevera Aglieta (2000), “um modo de regulação é um conjunto de mediações
que asseguram que as distorções criadas pela acumulação do capital são mantidas
dentro de limites compatíveis com a coesão social dentro de cada nação”.
Argumentam Boyer e Saillard (2002) que a teoria em verdade não trata o mercado
como uma instituição a parte, mas sim “enfatiza
o fato de que o mercado é uma instituição entre outras, mais do que uma
alternativa a uma economia sem instituições. Sem um sistema legal, sem o poder
de coerção do Estado, um bem organizado sistema de pagamentos, uma codificação
de qualidade e regras de entrada, os mercados não podem funcionar efetivamente”,
construindo a teoria sobre uma base que reconhece as instituições como
fundamentais ao desenvolvimento.
Outro autor importante nesta vertente, Hollingsworth
(Hollingsworth & Boyer, 1997), versa sobre o embeddedness das instituições, isto é, a forma como elas se embutem
em determinado sistema e nele se perpetuam e talvez seja uma contribuição mais
marcante para além do matiz ideológico. Uma crítica à teoria francesa da Regulação
é ela ser pouco testada em casos práticos, isto é, não há trabalhos que a
utilizem como ferramenta de teste em análise setorial a não ser o próprio
trabalho de Boyer e Aglietta (Boyer & Saillard, 2002; Aglietta, 2000) na
análise do Taylorismo-Fordismo, de forma que se constitui uma teoria de efeitos
reflexivos, conceituais, e pouco afeita à aplicação em políticas setoriais.
A arena apresentada pelos órgãos reguladores constitui um
espaço para lutas entre os atores interessados na produção de políticas
(Marques, 1997), onde o Estado é um ator importante, e o regulador atua
supostamente como mediador, mudando de papéis, eventualmente, conforme o
interesse do Estado, de cuja estrutura faz parte. Entendendo, assim, que o
Estado sempre esteve presente com funções de controle e preservação do mercado,
identificamos quatro formas tradicionais de regulação (Melo, 2001):
a)
A forma tradicional
norte-americana, baseada em agências autônomas, ou independentes, vinculadas a
departamentos de Estado e a comitês legislativos, com o objetivo de controlar
setores específicos da economia.
b)
As formas tradicionais
na América Latina e Europa:
a.
Propriedade pública de
firmas ou setores da economia (monopólios);
b.
Exercício de
atividades regulatórias diretamente por departamentos ou órgãos da burocracia
estatal, isto é, um controle direto exercido pelo Estado sobre a economia;
c.
Várias formas de
autoregulação, exercidas por meio de arranjos corporativistas.
A experiência norte-americana se constitui numa forma de
atuação do Estado na economia e de administração pública que surge e se
consolida, a partir do século XIX, com a Fair
Trade Commission e a Interstate
Commerce Commission, e passa por momentos distintos de evolução, nos anos
30, com o New Deal, e nos anos 60. De
maneira geral, caracteriza-se pela criação de entidades administrativas com
níveis de autonomia diversos, constituindo uma burocracia técnica
especializada, concentrada em controlar setores de atividade econômica ou de
interesse social, procurando corrigir o que se identifica como falhas de
mercado e promovendo o interesse público ( Binenbojm, 2005; Sunstein, 1990). As
entidades administrativas, ou órgãos reguladores, possuem poderes normativos
(quase-legislativos), judicantes (quase-judiciários) e executivos, de sorte a
gerir suas atividades internas e ter liberdade para decidir sobre questões
ligadas ao setor sob sua jurisdição, passando por controles procedimentais e
não substantivos, por parte do judiciário norte-americano (Mattos, 2006ª;
Mattos, 2006b; Sunstein, 1990). Politicamente, argumentam Jordana e Levi-Faur
(2004), o Estado regulador norte-americano nasce a partir de um movimento
indubitavelmente de esquerda, isto é, de uma maior intrusão do Estado na
economia e na sociedade; esta posição é a mesma esposada por Cass Sunstein
(1990), que vê na regulação uma forma de relativização das liberdades clássicas
da Common-Law. Entretanto, comparando
as formas de intervenção prevalentes, na Europa, centradas na propriedade
estatal, o Estado regulador de inspiração norte-americana parece uma
terceira-via, “rosa”. As possibilidades de intervenção, como “caixa de
ferramentas” oferecidas pelos modelos reguladores, permitem a opção por
qualquer inclinação política, encarando-os de fato como modos de governança
(Jordana & Levi-Faur, 2004).
Durante a década de 80, o grande poder das entidades
reguladoras norte-americanas foi revisto como forma de dinamizar o setor
produtivo e promover a retirada do que eram considerados, pela administração
vigente, entraves burocráticos para a superação de uma grave crise econômica.
Esse período promoveu uma reforma no processo regulatório norte-americano, com
reflexos em todo o mundo, coincidindo com a expansão do ideário de Estado menor
e menos interventor, esposado por grandes organismos internacionais, como Bird,
FMI e OCDE (Melo, 2001; Jordana & Levi-Faur, 2004; Jordana & Levi-Faur,
2005; Majone, 1994).
Geralmente, para que se possa delegar o controle de um
setor a um órgão regulatório, se promove uma desregulamentação, para que então
se promova nova regulamentação, que pode ser menos rígida ou restritiva, ou ter
um novo caráter, utilizando novos instrumentos de coerção. A regulação por
novos meios não precisa significar uma presença menor do Estado, mas uma
presença por meios diferentes. Desta maneira, a desregulação é, ou pode ser,
apenas um primeiro passo no caminho da regulação, ou regulação por outros meios
– como incentivos econômicos em lugar de regras administrativas, leis em lugar
de autoregulação – ou em diferentes níveis de governos, por exemplo. Esta
combinação de desregulação e re-regulação é o que é comumente descrito como
reforma regulatória (Majone, 1994; Breyer, 1982) .
A proposta de reforma da OCDE, por exemplo, influenciou os
países latino-americanos, inclusive o Brasil. Apresentava três categorias de
atividade regulatória:
a) Regulação econômica: intervenção direta nas
decisões de mercado, aumento da eficiência econômica por meio da promoção da
concorrência e da inovação;
b) Regulação
social: proteção do interesse público nas áreas de saúde, segurança, meio
ambiente e questões de interesse nacional, recursos sociais não sujeitos à
transação de mercado, possibilidade de intervenção sobre a produção de bens
públicos e proteção social;
c) Regulação
administrativa: estabelecimento de procedimentos administrativos de
intervenção na atividade econômica que tenham menor impacto sobre o desempenho
do setor privado (Cruz, 2009).
Neste contexto, a Reforma do Aparelho do Estado, iniciada
no Governo Fernando Henrique Cardoso, procurou executar um amplo plano de
reformas consoante a um conjunto de orientações, que ampliou “a percepção de que com a adoção de tais
medidas e do aparato regulatório ter-se-ia, enfim, regulação moderna capaz de
conduzir cada país que a adotasse rumo ao desenvolvimento esperado”(Cruz,
2009). Segundo Cruz (2009), as reformas tenderam mais à orientação econômica,
ainda que outras categorias tenham ganhado importância e lugar expressivo.
P.S.: Publicarei separadamente em um post, uma bibliografia essencial sobre o tema, que uso nos textos expositivos.
